2025年，数字人民币顶层设计迎来重大变革。数字人民币国际运营中心、运营管理中心在上海、北京先后成立，下一步的工作进展也因此备受关注。
10月27日，在2025金融街论坛年会开幕式上，中国人民银行行长潘功胜表示，下一步，人民银行将进一步优化数字人民币管理体系，研究优化数字人民币在货币层次之中的定位，支持更多商业银行成为数字人民币业务运营机构。
潘功胜此次表态释放了关于数字人民币的两大重磅信号，一是数字人民币现金类支付凭证（M0）的定位即将发生改变，二是数字人民币业务运营机构的正式名单有望扩容。
针对数字人民币修改M0定位，中国人民银行数字货币研究所所长穆长春9月13日在外滩大会上也有所“预告”。
穆长春当时表示，为保障货币供应量与经济增长加上价格预期相适应，同时提升商业银行和用户的积极性，应该对数字人民币的计量框架进行升级。
穆长春认为，要考虑经济越发展，就越要提高数字人民币的货币派生能力。在微观层面，商业银行承担钱包管理、资金安全、支付服务及合规反洗钱等责任，而数字人民币目前是央行的直接负债，应该考虑实现“责权利”一致。让老百姓和企业手握闲置不生息的资产，会失去货币的时间价值。
至于数字人民币业务运营机构的扩容，有股份行已经采取行动。记者注意到，浦发银行于10月24日在官网社会招聘中发布了一系列招聘信息，科技发展部拟招聘数字人民币方向的测试岗、开发岗和领域架构设计岗，且工作地点均在成都。
来源：浦发银行官网
其中，领域架构设计岗的职责介绍中明确提到了负责数字人民币运营机构项目整体建设实施。具体来看，该岗位负责调研同业数字人民币架构，设计整体技术架构、数据库架构、分布式事务等关键技术方案；负责数字人民币运营机构项目整体建设实施，保障系统按照架构设计要求执行，提升系统稳定性、扩展性、安全性，等等。
来源：浦发银行官网
值得注意的是，目前官方披露的数字人民币运营机构共有10家，分别是工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮政储蓄银行、招商银行、兴业银行、微众银行（微信）和网商银行（支付宝），浦发银行尚未入围。
记者还从浦发银行内部人士处了解到，该行的确正在申请成为数字人民币业务运营机构，且正在同步进行相关系统的开发工作，但具体落地还要等到央行正式批准。“我们正在积极准备，正在按照第二层运营机构的要求来设计系统。”
央行负债还是商业银行负债？
根据2021年中国人民银行发布的《中国数字人民币的研发进展白皮书》（下称《白皮书》），数字人民币主要定位于现金类支付凭证（M0），是一种零售型央行数字货币，主要用于满足国内零售支付需求。与同属 M0范畴的实物人民币一致，都是央行对公众的负债，央行不对其计付利息。
对于潘功胜此次在金融街论坛开幕式上提及“研究优化数字人民币在货币层次之中的定位”，不少专业人士表示并不意外。此前有关呼吁由来已久，业界、学界均有建议，数字人民币调整M0定位，逐步向M1（狭义货币）、M2（广义货币）功能延伸。
一个较为普遍的共识是，数字人民币的M0定位缺少对各方的市场化激励机制。例如，央行参事、清华大学五道口金融学院金融发展与监管科技研究中心主任张健华近期在采访中指出，数字人民币的M0定位令其无法生息，100%准备金制度限制其货币派生能力等，让个人、企业和运营机构缺乏使用和推广数字人民币的动力。
CF40报告也认为，在机构层面，商业银行和其他运营单位开展M0定位下数字人民币相关业务的激励不足。用户持有的数字人民币本质上直接体现为央行负债，不计入相关机构的资产负债表。其承担了系统建设、运营维护的成本和责任，却无法以此进行信贷投放，或从中赚取更多收益。这使当前商业银行的数字人民币部门普遍沦为成本中心，缺乏主动推广的商业动力，这一安排也在实践层面带来了数字人民币体系运营中责、权、利不对等的问题。
记者采访了解到， 此次优化数字人民币货币层次定位的一大关注焦点，是数字人民币是否将从央行负债变为商业银行的负债。
万向区块链首席经济学家邹传伟告诉记者，如果数字人民币突破M0定位和100%准备金发行模式，将成为商业银行的负债而非央行负债，是基于广义账户体系的另一种银行存款形态，将能支持信贷活动和存款多倍扩张机制，具有货币的弹性，从而可以释放更多的金融潜力。
张健华解释，如果央行对数字人民币采用部分准备金制度，同时就准备金向商业银行付息。存入央行的数字人民币准备金仍然是央行的直接负债，但在商业银行账户内的数字人民币就是银行对用户的负债。如果将来商业银行用数字人民币发放贷款，那么贷款将构成它的资产。这样一来，数字人民币进入了商业银行的资产负债表。
上海金融与发展实验室首席专家主任曾刚也向记者坦言，数字人民币目前是央行的负债，但由商业银行承担运营义务，收益分配与责任承担实际上是不匹配的。但若数字人民币具备货币派生能力，将赋予商业银行通过数字人民币进行货币创造的功能，有助于维持信贷供给的活力，还有望在审慎监管与技术可控的框架下，提升金融体系的货币传导效率与流动性配置水平。
事实上，很早就有监管人士发声，数字人民币的货币层次定位并非一成不变，关键是要条件成熟。2023年10月，时任国家外汇局副局长陆磊在中国（北京）数字金融论坛上表示，货币数字化是非常具有挑战性的领域，在现有模式下，央行数字货币（CBDC）主要定位于现金类支付凭证（M0），是无息的高能货币。
陆磊当时指出，假设基于数字货币的可编程性，在央行数字货币上加载关于利率的智能合约，央行数字货币将有机会成为广义货币（M2），期待数研所的探索可以实现货币政策调节央行数字货币利率，达成宏观调控目标。
正如曾刚所言，数字人民币具备货币派生能力对金融基础设施也提出了更高要求。技术层面，央行与商业银行需实现高可靠、高安全的分布式账本协同，确保资金流向透明、风险可控；监管层面，则需重构数字货币统计与流动性监测框架，以避免金融脱媒或流动性错配风险。
各项准备工作也在推进当中。去年10月，穆长春发文指出，中国人民银行将建立健全数字人民币监管、运营、自律等体制机制，进一步完善顶层设计，推进制度规则体系建设，将数字人民币应用场景从零售扩展至批发，从支付扩展至包括存、贷、汇、投等在内的广义金融业务，更有效地发挥法定货币职能，提升金融资源配置效率、管理和服务能力。
共同建设数字人民币生态体系
除了修改数字人民币的货币层次的定位，业内也非常关注哪些商业银行有望成为数字人民币业务运营机构。
人民银行货币金银局有关负责人曾介绍，数字人民币采取中心化管理、双层运营。人民银行作为第一层，在数字人民币运营体系中处于中心地位，负责数字人民币额度管理、发行和注销、跨机构互联互通和钱包生态管理，对数字人民币兑换流通服务进行监督管理。
上述负责人表示，具备资产规模、盈利能力、风险管理能力、现金服务能力、支付服务能力和科技创新能力等方面要求的商业银行成为指定运营机构，作为第二层，根据客户信息识别强度为用户开立不同类别的数字人民币钱包，牵头提供数字人民币兑换和流通服务。
他进一步指出，为确保数字人民币广泛可得，还需充分发挥其他商业银行及非银行支付机构的积极作用，在厘清责权利关系的基础上，与指定运营机构一起共同提供数字人民币流通服务，包括支付产品设计创新、系统开发、场景拓展、市场推广、业务处理和运维等服务，实现数字人民币系统安全高效运行。在此过程中，人民银行将努力保持公平竞争的市场环境，调动市场各方的积极性和创造性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，共同建设数字人民币生态体系。
清华大学五道口金融学院金融发展与监管科技研究中心在《智链融合·数字人民币赋能产业数字化研究报告》（下称《报告》）详细介绍了数字人民币的生态圈，具体可以分为第 1 层（发行层）、第 2 层（兑换层）、第 2.5 层（流通层）。
第1 层为央行，是数字人民币发行、监管的唯一主管部门。第 2 层为指定运营机构，目前包括 6 家国有大型商业银行、2 家头部股份行和 2 家大型第三方支付机构背景互联网银行。第 2.5 层主要为同业中小银行、其他非银行金融机构和非金融机构（包括第三方支付机构、电信运营商等）。
此外，目前数字人民币体系中存在着几个平台型的角色，一个是负责中小银行接入数字人民币生态，对接运营机构和互联互通平台的“城银清算”“农信银”等清算机构， 另一个则是为商户提供数字人民币能力接入的第三方支付机构等“服务商”。
《报告》认为，应积极引导数字人民币运营机构之间协作，避免重复研发，提升创新效率。统筹简化数字人民币钱包注册和授权流程，提升用户使用便捷性。推出基于数字人民币智能合约的资金管理、供应链金融、小微企业信贷服务、跨境金融服务等产品，积极链接核心企业、上下游企业、金融机构等参与方，实现信息共享互通，提高业务处理效率。
博通咨询金融行业资深分析师王蓬博告诉记者，数字人民币正在从单一支付工具迈向全面的生态体系。随着数字人民币货币层次定位改变和运营机构扩容，未来的数字人民币可能不再局限于日常消费支付，而是深度嵌入C端个人理财、B端企业融资、G端政务服务乃至跨境结算的全场景。
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责任编辑：曹睿潼
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